VIGILÂNCIA SANITÁRIA

            As ações do campo da vigilância sanitária constituem a antiga face da saúde pública. As primeiras ações desse campo não foram instituídas com o modo de produção capitalista, tampouco sob o domínio da medicina; muito antigas, visitavam, desde a sua origem, exercer um controle sobre o exercício das práticas de cura, o meio ambiente e alguns produtos relacionados com doenças/saúde – objetos de trocas comerciais. As origens da vigilância sanitária remontam a preocupação das organizações sociais com o nocivo, noção social e historicamente definida como fundamento para imposição de medidas de controle.

            Mesmo sem referência explícita ao direito à saúde, cuja construção emerge com a modernidade, os problemas decorrentes da vida em sociedade impõem às organizações sociais o desenvolvimento de atividades ligadas à saúde da população e o estabelecimento de regras para modelar comportamentos que podem resultar em riscos e danos à saúde da coletividade. O campo da saúde, em particular, tem sido historicamente objeto de normatização; normas sobre a saúde e sanções para os casos de descumprimento fora inseridas em antigos códigos.

            A ancestralidade dessas práticas, desenvolvidas pelas organizações sociais sob os mais diversos modos de produção da vida social e variadas concepções, consta dos relatos, como esforços no enfrentamento das doenças e mecanismo de controle social. A intensificação dessas práticas se dá com o avanço das forças produtivas e incremento da função regulatória por necessidades decorrentes de ampliação da produção de interesse da saúde, vindo a diferenciar-se em termos institucionais organizativos com o crescimento e a diversificação da produção e maior complexidade na divisão social do trabalho.

            As propostas de sistema de vigilância epidemiológica e de vigilância sanitária surgiram no Brasil em meados da década de 70, no bojo de intervenções na questão saúde e na legislação sanitária, como respostas do governo militar ao agravamento da questão social e às profundas contradições nas relações produção-consumo no setor farmacêutico. Os Projetos de Lei, elaborados separadamente em espaços distintos do ministério da saúde, seriam aprovados em leis que viriam a contribuir de forma terminante na conformação de noção equivocada da existência de “duas vigilâncias”.

            Conquanto fossem novas a denominação- exclusiva do país- e a espacialização institucional que adquiriu naquele momento o status de secretaria ministerial, em substituição ao antigo serviço nacional de fiscalização da medicina e farmácia, criado em 1941, e incorporando o serviço de saúde dos portos, criado em 1937, a vigilância sanitária não surgiu na década de 70.

            Esse órgão viria a desempenhar função estratégica na economia agroexportadora mantendo-se como estrutura específica até 1976, quando nova concepção organizacional de controle sanitário unificou, no mesmo espaço institucional, vários campos de riscos, recebendo ambos, ação e espaço, a denominação vigilância sanitária.

            As ações do campo da vigilância sanitária configuram a mais complexa forma de existência da saúde pública, cuja abrangência se estende atualmente com o alargamento do campo dos interesses difusos, cujo conceito gira em torno da noção de qualidade de vida; noção que é ontologicamente ligada ao homem, enquanto ser humano:  alguém que , tendo nascido, passa a ser titular de certos interesses relacionados com sua existência digna.

            A vigilância sanitária conforma um campo singular de articulações complexas entre o domínio econômico, o jurídico e o médico-sanitário. As múltiplas conexões com o sistema produtivo e sua inserção no campo regulatório das relações produção-consumo de bens e serviços são aspectos que lhe conferem certa especificidade conceitual e técnico-operativa em relação a outras práticas sanitárias. A vigilância sanitária inscreve-se no campo do direito da saúde pública, que, é a parte do direito administrativo, pois sempre referido a atuações do estado sob orientação exaustiva da sociedade por meio do aparelho legislativo estatal; e mais ainda, configura campo de interseção de vários ramos do direito, entre os quais, o direito sanitário internacional, ramo do direito público internacional, o direito econômico, o direito ambiental, etc.

            Por um lado revela-se a natureza jurídica da vigilância sanitária como questão de administração pública, pela qual suas práticas devem pautar-se pelos princípios fundamentadores do direito administrativo. Por outro lado, como ação de saúde, suas práticas não se encerram nos limites da política administrativa- aspecto essencial e intransferível da função pública que lhe é inerente para disciplinar e restringir direitos e liberdades individuais em prol dos interesses públicos - mas insuficiente para abarcar as complexibilidades do seu campo, cuja reflexão abrange outros elementos.

            Embora a qualidade em saúde seja objeto de sua ação, a vigilância sanitária não pode ser confundida com a certificação de produtos – obviamente inclui a dimensão sanitária – sob pena de sua subsunção à lógica de mercado. Conquanto a dimensão agigantada da função fiscalizadora, por questões decorrentes do mercado, tampouco deve ser resumida ao dever-poder da função pública de fazer cumprir as normas estabelecidas. O poder, ressalta-se, é instrumento para o cumprimento do dever.

            O modelo institucional de vigilância sanitária desenvolvido no país, isolado das demais ações de saúde e pouco permeável aos movimentos sociais, vem mantendo-se calcado no poder de polícia, perceptível na ação fiscalizatória, mesmo insuficientemente exercida. Isto produziu um viés que se manifesta na redução da vigilância sanitária ao próprio poder de polícia, expressando-se na assimilação dessas práticas sanitárias limitadas à fiscalização e/ou à função normatizadora. Tal redução acaba traduzindo-se em certa rejeição a esse aspecto da função pública e em simplificação do longo processo histórico de construção do seu objeto, como também de desconhecimento de outros instrumentos, fundamentais à efetividade das ações.

OBJETIVOS E FUNÇÕES DA VIGILÂNCIA SANITÁRIA

Riscos e danos à saúde relacionados com o consumo de produtos, tecnologias e serviços de interesse sanitário podem ser decorrentes de defeitos ou falhas de fabricação, falhas de diagnóstico, inadequação da prescrição etc., e de ilicitudes intencionais de fabricantes, comerciantes ou prestadores de serviços. Determinados produtos e serviços já cotem, por si mesmos, um certo grau de risco intrínseco ou certa periculosidade, que impõe a observância rigorosa de cuidados na produção, distribuição e uso e na deposição de seus resíduos no ambiente. Com a produção em grande escala e intensa circulação das mercadorias numa economia mundializada, os riscos a saúde decorrentes de produto defeituoso colocado no mercado podem afetar a saúde da população em dimensões que extrapolam as fronteiras de um país.      

            Mas os riscos e danos também podem resultar da insuficiente produção de conhecimentos ou de dificuldades de acesso ao saber já produzido, à medida que as ações de vigilância sanitária lidam diretamente com o conhecimento científico e o desenvolvimento tecnológico, que são fundamentais para o estabelecimento e a permanente atualização das normas, técnicas e jurídicas.

            O saber é uma das dimensões críticas da vigilância sanitária. Chamam a atenção para a distribuição desigual do conhecimento cientifico e desenvolvimento tecnológico entre as nações, daí que as mesmas limitações que o consumidor individualmente enfrenta para reconhecer a qualidade, eficácia e utilidade de um produto, enfrentam-nas correlativamente as organizações  sociais públicas ou privadas. Dessa desigualdade entre os centros produtores de saberes e tecnologias e os centros consumidores, junto com práticas de aliciamento político pelos interesses comerciais, resultam fraudes em escala coletiva.

            As ações de vigilância sanitária abrangem várias categorias de objetos de cuidado, partilhando competências com órgãos e instituições de outros setores que também desenvolvem ações de controle sanitário. A vigilância sanitária um campo transdisciplinar, compondo-se de um conjunto de saberes de natureza multidisciplinar e práticas de interferência nas relações sociais produção consumo para prevenir diminuir ou eliminar riscos e danos á saúde relacionados com objetos historicamente definidos como de interesse da saúde. Tendo por objeto a proteção e defesa da saúde individual e coletiva, à vigilância sanitária cabe desenvolver ações dinamizando um conjunto de instrumentos, compondo políticas publicas para a qualidade de vida.

            Os modelos institucionais de organização da proteção da saúde são os mais variados entre os paises, podendo-se descrever para o Brasil as seguintes funções de vigilância sanitária:

• Normatização e controle de bens, da produção, armazenamento, guarda, circulação, transporte, comercialização e consumo de substancias e produtos de interesse da saúde, suas matérias-primas, coadjuvantes de tecnologias, processos e equipamentos.
• Normatização e controle de tecnologias médicas, procedimentos e equipamentos e aspectos da pesquisa em saúde.
• Normatização e controle de serviços direta ou indiretamente relacionados com a saúde, prestados pelo estado e modalidades do setor privado.
• Normatização e controle específico de portos, aeroportos e fronteiras, contemplando veículos, cargas e pessoas.
• Normatização e controle de aspectos do ambiente, e processos de trabalho, e saúde do trabalhador.

A natureza dessas ações é eminentemente preventiva, perpassando todas as práticas médico-sanitárias, da produção a proteção, recuperação e reabilitação da saúde, devendo atuar sobre fatores de riscos e danos e seus determinantes associados a produtos, insumos e serviços relacionados com a saúde, com o ambiente e o ambiente do trabalho, com a circulação internacional de transportes, cargas e pessoas. A natureza dessas questões confere às ações do campo da vigilância sanitária um caráter universal de certos aspectos das práticas médico-sanitárias necessárias à reprodução e manutenção da vida, inserindo-a numa lógica normativa e ética internacional.

            A atuação nesse campo se dá com base em legislação específica, cujo cumprimento é assegurado pelo poder público. O exercício do poder público ou poder de policia concretiza-se na produção normativa e na fiscalização sanitária, obrigando os particulares a submeterem-se aos preceitos jurídico-administrativos limitantes das liberdades individuais, que são condicionadas aos interesses coletivos, sob imposições estabelecidas em lei, que também garantem os direitos e liberdades individuais. A instrumentalização legal no fazer da vigilância sanitária é essencial, pela natureza jurídico-politica de sua intervenção disciplinadora da vida em sociedade e pelos aspectos técnico-sanitários; as normas técnicas, congregando o direito e a norma, compõem códigos para assegurar os princípios de saúde pública, acompanhando a evolução do conhecimento científico e desenvolvimento tecnológico.